Zhodnotenie stavu jestvujúcich PPP projektov

[aquila]

Názov: Zhodnotenie stavu jestvujúcich PPP projektov s cieľom zefektívnenia ďalšej výstavby dopravnej infraštruktúry formou PPP
Číslo materiálu: UV-9282/2012
Rezort: MDVaRR SR
Rezortné číslo: 09330/2012/z.11601-M
Predkladateľ: 1. podpredseda vlády a minister dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja
Podnet: Na základe Plánu práce vlády SR na rok 2011
Rokovanie: 89/2012, 21.03.2012, a. bod programu
Materál: Vzatý na vedomie

http://www.rokovania.sk/Rokovanie.aspx/ ... rial=20791

Zhodnotenie stavu jestvujúcich PPP projektov s cieľom zefektívnenia ďalšej výstavby dopravnej infraštruktúry formou PPP



Úvod

Na základe uznesení vlády SR č. 882 z 3. decembra 2008 k správe o plnení programu prípravy a výstavby diaľnic a rýchlostných ciest na roky 2007 – 2010 a č. 75 z 21. januára 2009 k návrhu na zmenu úlohy B.4. uznesenia vlády SR č. 753 z 5. septembra 2007, boli PPP projekty rozdelené do troch balíkov. V súčasnosti jediným jestvujúcim PPP projektom na Slovensku je výstavba rýchlostnej cesty R1 úsekov Nitra, západ – Selenec, Selenec – Beladice, Beladice – Tekovské Nemce a severný obchvat Banskej Bystrice.

Zhotoviteľom samotnej stavby rýchlostnej cesty R1 – projekt PPP je spoločnosť Granvia Construction, s.r.o. (ďalej len „Zhotoviteľ”), ktorá je 100% dcérska spoločnosť Eurovia CS, a.s. Zhotoviteľ podpísal Design and Construction Contract s koncesionárom a je tak zodpovedný za prípravu a samotnú výstavbu projektu. Realizácia stavebných prác, ich koordinácia a sledovanie prebieha pod dohľadom spoločnosti ARCADIS Geotechnika a.s. na základe Zmluvy o nezávislom dozore v zmysle ustanovení koncesnej zmluvy.



Dňa 28. 10. 2011 boli odovzdané do predčasného užívania prvé tri úseky stavby rýchlostnej cesty R1 – projekt PPP, a to úsek Nitra, západ – Selenec, Selenec – Beladice a Beladice – Tekovské Nemce. Plánovaným termínom na vydanie povolenia na predčasné užívanie pre posledný štvrtý úsek - Severný obchvat Banskej Bystrice je 27. júl 2012. V zmysle koncesnej zmluvy a za predpokladu dodržania plánovaného postupu výstavby budú na prvé tri úseky vydané kolaudačné rozhodnutia najneskôr 28.03.2012 a na štvrtý úsek 28.01.2013.



Vláda SR na svojom rokovaní dňa 6. júla 2011 uznesením č. 457/2011 schválila materiál: „Program pokračovania prípravy a výstavby diaľnic a rýchlostných ciest na roky 2011-2014.“ V tomto materiáli vláda SR uvažuje pri výstavbe diaľnic a rýchlostných ciest aj s projektmi verejno – súkromného partnerstva. Nemajú však už byť hlavnou ale iba doplnkovou formou zabezpečovania výstavby, prevádzky a financovania diaľnic a rýchlostných ciest.

Myšlienka realizovať niektoré diaľnice a rýchlostné cesty formou PPP naďalej predstavuje možnosť ako zabezpečiť kvalitnú verejnú infraštruktúru a verejné služby. Otázka, ktoré dopravné či iné projekty je reálne takouto formou obstarať efektívnejšie ako konvenčným spôsobom, by však mala byť predmetom komplexného odborného posúdenia. Predtým, ako sa definitívne rozhodne o spôsobe ich financovania.



1. Strategické rozhodnutie vlády realizovať PPP projekt R1



Uznesením vlády SR č. 882 z 3. decembra 2008 k správe o plnení programu prípravy a výstavby diaľnic a rýchlostných ciest na roky 2007 – 2010 vlády Slovenskej republiky uložila vtedajšiemu ministrovi dopravy, pôšt a telekomunikácií vybrať koncesionára pre vládou schválené public – private partnership projekty (ďalej len „PPP projekty“) na vybrané úseky nadradenej cestnej dopravnej infraštruktúry. Uznesením č. 75 z 21. januára 2009 k návrhu na zmenu úlohy B.4. uznesenia vlády SR č. 753 z 5. septembra 2007 doplneného uznesením vlády SR č. 1016 z 28. novembra 2007 mu ďalej uložila predložiť v spolupráci s ministrom financií na rokovanie vlády definitívne znenie zmluvnej dokumentácie s víťazmi procesu verejného obstarávania jednotlivých balíkov PPP projektov aj s konečnou analýzou rizík projektu a jeho vplyvov na verejné financie.



Na základe týchto uznesení boli PPP projekty rozdelené do troch balíkov. V súčasnosti jediným jestvujúcim PPP projektom na Slovensku je projekt rýchlostnej cesty R1 úsekov Nitra, západ – Selenec, Selenec – Beladice, Beladice – Tekovské Nemce a severný obchvat Banskej Bystrice. Ide o koncesiu, ktorej cieľom je vypracovanie projektovej dokumentácie, ktorá bola bližšie špecifikovaná v koncesnej dokumentácii, uskutočnenie stavebných prác, zabezpečenie financovania, prevádzky a údržby úsekov rýchlostnej cesty R1 Nitra – Selenec (celková dĺžka približne 12,6 km), Selenec – Beladice (celková dĺžka približne 19,0 km), Beladice – Tekovské Nemce (celková dĺžka približne 14,3 km) a Banská Bystrica – severný obchvat (celková dĺžka približne 5,7 km) – balík č. 2. Celková dĺžka koncesnej lehoty je 30 rokov.



2. Verejné obstarávanie



Verejné obstarávanie balíka č. 2 začalo zverejnením oznámenia o koncesii na stavebné práce v Dodatku k Úradnému vestníku Európskej únie č. 2007/S 244–297131 zo dňa 19. 12. 2007 a vo vestníku Úradu pre verejné obstarávanie č. 241 zo dňa 14. 12. 2007 pod 05757 – KOP, následne sedem záujemcov predložilo žiadosť o účasť vo verejnom obstarávaní. Po záveroch komisie na vyhodnotenie splnenia podmienok účasti boli štyria záujemcovia vyzvaní 13.5.2008 na predloženie návrhov riešení do 27.6.2008. Následný koncesný dialóg s uchádzačmi sa konal v období 17. 7. 2008 až 4. 8. 2008, pričom s každým uchádzačom prebehlo sedem rokovaní, predmetom ktorých boli právne, finančné a technické otázky. Na základe záverov z koncesného dialógu boli vypracované súťažné podklady, ktoré boli uchádzačom osobne odovzdané.



Lehota na predkladanie ponúk v balíku č. 2 bola určená do 12. novembra 2008 do 10:00 hod. V tento deň sa na Ministerstve dopravy, pôšt a telekomunikácií SR uskutočnilo otvorenie ponúk uchádzačov, ktorí predložili svoje ponuky v lehote stanovenej na predkladanie ponúk v zložení:



P. č.


Uchádzač (obch. meno, sídlo/miesto podnikania)


Ponúkaná cena *

1.


STRABAG AG

Ortenburgerstraße 27, 9800 Spittal an der Drau, Rakúsko,

Porr Solutions Immobilien- und Infrastrukturprojekte GmbH,

Absberggasse 47, 1103 Viedeň, Rakúsko


1 382 556 000 EUR

2.


Vinci Concessions S.A.,

Cours Ferdinand De Lesseps, 925 00 Rueil-Malmaison, Francúzsko

ABN AMRO Highway B.V.,

Gustav Mahlerlaan 10, 1082PP Amsterdam, Holandsko


1 503 210 000 EUR

3.


Bouygues Travaux Publics SA,

„Challenger“, 1, avenue Eugéne Freyssinet-Guyancourt, 78061 Saint-Quentin-en-Yvelines Cedex, Francúzsko

Colas SA,

7, Place René Clair, 92653 Boulogne Billancourt Cedex, Francúzsko

Doprastav, a.s.,

Drieňová 27, 826 56 Bratislava, Slovensko

Intertoll-Europe ZRt.,

1117 Budapest, Fehérvári út 50-52, Maďarsko

Mota-Engil, SGPS, SA,

Rua do Rego Lameiro 38, 4300-454 Porto, Portugalsko

Váhostav – SK, a.s.,

Hlinská 40, 011 18 Žilina, Slovensko


1 838 307 000 EUR

4.


Obrascón Huarte Laín S.A.,

c/ Gobelas 45-49. El Plantio, 28023 Madrid, Španielsko

OHL ŽS, a.s.,

Burešova 938/17, 66002 Brno, Česká republika

ŽS Brno, a.s.,

Burešova 938/17, 66002 Brno, Česká republika


1 615 683 000 EUR

* Návrh čistej súčasnej hodnoty navrhovaných nominálnych platieb za dostupnosť



Paralelne s procesom verejného obstarávania prebiehal proces investorskej prípravy. Jeho súčasťou bolo najmä vypracovanie dokumentácií pre územné rozhodnutie a stavebné povolenie, zabezpečenie územných rozhodnutí a stavebných povolení a majetkovo-právna príprava projektu. Napriek vynaloženému úsiliu nebol k lehote na predkladanie ponúk tento proces dokončený.

3. Vyhodnotenie verejného obstarávania



Dňa 11. decembra 2008 komisia na vyhodnotenie ponúk posúdila splnenie požiadaviek na predmet zákazky, resp. stanovenie ceny, v súlade so zákonom č. 25/2006 zákon o verejnom obstarávaní a s pravidlami, ktoré určil verejný obstarávateľ v oznámení a v súťažných podkladoch. Komisia konštatovala nasledovné: uchádzač č. 1 nesplnil požiadavky na predmet zákazky, pretože vysvetlenie neobvykle nízkej ceny nie je v súlade s požiadavkou verejného obstarávateľa, uchádzači č. 2 a č. 3 splnili požiadavky na predmet zákazky a uchádzač č. 4 nesplnil požiadavky na predmet zákazky. Komisia následne vyhodnotila ponuky uchádzača č. 2 a uchádzača č. 3 podľa kritérií na vyhodnotenie ponúk uvedených v súťažných podkladoch. Komisia vyhodnotila ponuku uchádzača číslo 2. ako úspešnú a ponuku uchádzača č. 3 ako neúspešnú.



Na základe uvedených skutočností komisia navrhla verejnému obstarávateľovi v zmysle zákona o verejnom obstarávaní informovať všetkých uchádzačov o výsledku vyhodnotenia ponúk, úspešného uchádzača o tom, že verejný obstarávateľ jeho ponuku prijíma a neúspešného uchádzača o tom, že jeho ponuka bola vyhodnotená ako neúspešná.



Dňa 22. decembra 2008 bola uchádzačom č. 1 podaná žiadosť o nápravu, ktorú dňa 29. decembra 2008 verejný obstarávateľ zamietol. Dňa 5. januára 2009 boli Úradu pre verejné obstarávanie a Ministerstvu dopravy, pôšt a telekomunikácií SR doručené námietky proti vylúčeniu jeho ponuky z verejného obstarávania podľa § 138 ods. 2 písm. e) zákona o verejnom obstarávaní. Verejný obstarávateľ dňa 8. januára 2009 doručil úradu dokumentáciu k predmetnému verejnému obstarávaniu spolu s písomným vyjadrením k podaným námietkam. V tomto vyjadrení verejný obstarávateľ konštatoval, že sporné doklady predložené v rámci ponuky uchádzačom č. 1 neboli v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi zo súťažných podkladov a že uchádzač č. 1 nesplnil požiadavky na predmet zákazky, pretože vysvetlenie neobvykle nízkej ceny nie je v súlade s požiadavkou verejného obstarávateľa.



Dňa 22. januára 2009 sa konalo ústne pojednávanie vo veci podaných námietok. Toto však bolo vzhľadom na požiadavku navrhovateľa odročené. Podaním zo dňa 30. januára 2009 vzal navrhovateľ – uchádzač č. 1 – námietky v celom rozsahu späť a úrad rozhodnutím zo dňa 2. februára 2009 konanie o námietkach zastavil.



Jedna z dvoch firiem, ktoré spolu predložili ponuku s najnižšou cenou (uchádzač č. 1) a ktoré svoje námietky proti vylúčeniu zo súťaže napokon stiahli, sa následne – po ukončení verejného obstarávania – stala subdodávateľom Zhotoviteľa stavby, teda uchádzača č. 2.

4. Návrh a podpis koncesnej zmluvy, prípravné práce a finančné uzatvorenie



V zmysle § 19 ods. 15 zákona o rozpočtových pravidlách koncesnú zmluvu, ktorej predmetom je vypracovanie projektovej dokumentácie, uskutočnenie stavebných prác, financovanie, prevádzka a údržba vybraných úsekov rýchlostnej cesty R1 (ďalej len „koncesná zmluva“), bolo možné uzavrieť len s predchádzajúcim súhlasom vlády SR a so stanoviskom Ministerstva financií SR (ďalej len „MF SR“). S návrhom koncesnej zmluvy MF SR súhlasilo. MF SR sa tak vyjadrilo vo svojom stanovisku pre vládu SR, kde bol zhrnutý dopad na verejné financie a v závere odporučenie vláde SR koncesnú zmluvu schváliť.

Vláda SR uznesením č. 206 z 11. marca 2009 súhlasila v zmysle § 19 ods. 15 zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov s uzavretím koncesnej zmluvy a uložila ministrovi dopravy, pôšt a telekomunikácií SR uzavrieť koncesnú zmluvu do 10. apríla 2009. Po týchto procesných krokoch bola dňa 23. marca 2009 uzavretá koncesná zmluva medzi Slovenskou republikou – zastúpenou Ministerstvom dopravy, pôšt a telekomunikácií SR – a spoločnosťou GRANVIA, a.s.

Zo zmluvných záväzkov obsiahnutých v samotnej koncesnej zmluve a z odporúčania zahrnutého v stanovisku MF SR k nej, vyplynula potreba uzavretia dodatku k predmetnej koncesnej zmluve. Zmeny, ktoré priniesol dodatok, mali za cieľ:

· splniť existujúce zmluvné záväzky/uznesenie vlády;

· podporiť okamžité začatie prác,

· umožniť dosiahnutie finančného uzavretia a

· zabezpečiť právo verejného obstarávateľa žiadať refinancovanie projektu.



Dňa 15. apríla 2009 bol predložený na rokovanie vlády SR materiál ,,Návrh na uzavretie dodatku ku koncesnej zmluve vo verejnom obstarávaní koncesie na projektovanie, výstavbu, financovanie, prevádzku a údržbu rýchlostnej cesty R1.“ (ďalej len „dodatok č. I“) Po prerokovaní materiálu vláda SR prijala uznesenie č. 294 z 15. apríla 2009, ktorým súhlasila v zmysle § 19 ods. 15 zákona o rozpočtových pravidlách s uzavretím dodatku č. I ku Koncesnej zmluve a uložila vtedajšiemu ministrovi dopravy, pôšt a telekomunikácií SR uzavrieť dodatok ku Koncesnej zmluve uzavretej medzi Slovenskou republikou zastúpenou Ministerstvom dopravy, pôšt a telekomunikácií SR a spoločnosťou GRANVIA, a.s. do 11. mája 2009. Dodatok č. I ku koncesnej zmluve bol uzavretý dňa 20. apríla 2009.



Vzhľadom na skutočnosť, že banky predložili nové podmienky znamenajúce prenos ďalších rizík na štát, k finančnému uzavretiu vo verejnom obstarávaní koncesie na projektovanie, výstavbu, financovanie, prevádzku a údržbu rýchlostnej cesty R1 Nitra – Tekovské Nemce a Banská Bystrica – severný obchvat, projekt PPP nemohlo dôjsť v určenom termíne, a to do 30. júna 2009. Zo vzniknutej situácie vyplynula potreba uzavretia dodatku č. II ku koncesnej zmluve. Zmluvné strany sa dohodli uzavrieť dodatok č. II ku koncesnej zmluve ďalej preto, aby umožnili koncesionárovi zabezpečiť financovanie projektu a aby implementovali požiadavky bánk s cieľom dosiahnuť finančné uzavretie. Zároveň došlo k zmene výpočtového vzorca pre zdieľanie refinančného zisku a k zvýšeniu podielu z tohto zisku v prospech verejného obstarávateľa. Po prerokovaní materiálu „Návrhu na uzavretie dodatku č. II ku koncesnej zmluve vo verejnom obstarávaní koncesie na projektovanie, výstavbu, financovanie, prevádzku a údržbu rýchlostnej cesty R1“ vláda SR prijala uznesenie č. 531 zo 17. júla 2009, ktorým súhlasila v zmysle § 19 ods. 15 zákona o rozpočtových pravidlách s uzavretím dodatku č. II ku koncesnej zmluve a uložila vtedajšiemu ministrovi dopravy, pôšt a telekomunikácií SR uzavrieť dodatok č. II do 17. augusta 2009. Dodatok č. II ku koncesnej zmluve bol uzavretý dňa 23. júla 2009.



Prípravné stavebné a projektové práce, spočívajúce najmä v príprave staveniska a prístupu naň a vyprojektovaní preložiek inžinierskych sietí, začal koncesionár v nadväznosti na dodatok č. I, dňa 20. apríla 2009. Finančné uzatvorenie projektu koncesionár dosiahol 27. augusta 2009, čím Koncesná zmluva na základe splnenia odkladacích podmienok v zmysle prílohy č. 2 ku koncesnej zmluve nadobudla účinnosť. Zavŕšením tohto procesu nič nebránilo začatiu realizovania hlavných stavebných prác.





5. Výstavba



Zhotoviteľom samotnej stavby rýchlostnej cesty R1 – projekt PPP je spoločnosť Granvia Construction, s.r.o. (ďalej len „Zhotoviteľ”), ktorá je 100% dcérska spoločnosť Eurovia CS, a.s. Zhotoviteľ podpísal Design and Construction Contract s koncesionárom a je tak zodpovedný za prípravu a samotnú výstavbu projektu. Realizácia stavebných prác, ich koordinácia a sledovanie prebieha pod dohľadom spoločnosti ARCADIS Geotechnika a.s. vybranej z ponuky piatich, koncesionárom navrhnutých spoločností a odsúhlasenej Verejným obstarávateľom, na základe Zmluvy o Nezávislom dozore v zmysle ustanovení koncesnej zmluvy.Dňa 28. 10. 2011 boli odovzdané do predčasného užívania prvé tri úseky stavby rýchlostnej cesty R1 – projekt PPP, a to úsek Nitra, západ – Selenec, Selenec – Beladice a Beladice – Tekovské Nemce. Plánovaným termínom na vydanie povolenia na predčasné užívanie pre posledný štvrtý úsek - severný obchvat Banskej Bystrice - je 27. júl 2012. V zmysle koncesnej zmluvy a za predpokladu dodržania plánovaného postupu výstavby majú byť na prvé tri úseky vydané kolaudačné rozhodnutia najneskôr 28. marca 2012 a na štvrtý úsek 28. januára 2013.

Samotná výstavba bola poznačená mimoriadne nepriaznivými poveternostnými podmienkami, predovšetkým silnými mrazmi a extrémnymi dažďovými zrážkami, ktoré vyvrcholili povodňami, ktoré zaplavili podstatnú časť staveniska. V zmysle ustanovení koncesnej zmluvy táto skutočnosť predstavovala liberačnú udalosť a koncesionár si nárokoval výhody v súlade s koncesnou zmluvou.


Liberačná udalosť je v súčasnej podobe koncesnej zmluvy definovaná ako:

Ø požiar, výbuch alebo nepredvídateľnými extrémne zlými poveternostnými podmienkami (berúc do úvahy charakter regiónu a prevládajúce klimatické podmienky v tomto regióne);

Ø nezavinenú škodu na prácach alebo na projektovej cestnej komunikácii;

Ø zlyhanie alebo výpadky dodávok elektrickej energie, pohonných hmôt alebo dopravy;

alebo

Ø oficiálny alebo neoficiálny štrajk, blokádu, zdržovanie prác alebo iný spor pokiaľ sa takéto udalosti týkajú celého príslušného odvetvia a nie iba koncesionára alebo subjektu na strane koncesionára.

Predmetná liberačná udalosť bola uznaná Nezávislým dozorom, ktorého rozhodnutie Verejný obstarávateľ rozporoval a následne bol tento spor riešený listom Verejného obstarávateľa. Koncesionár predložil faktúru za liberačnú udalosť spolu s výpočtom dlhovej služby, ktorú spracoval Agent pre úver, v celkovej výške 2 743 913,60 € vrátane DPH.



6. Získané poznatky, zhodnotenie a odporúčania



Z procesu prípravy a realizácie PPP projektu rýchlostnej cesty R1 vyplýva množstvo poznatkov, skúseností a záverov, ktoré by mali byť zohľadnené v budúcich PPP projektoch, ak sa ich vláda SR rozhodne realizovať. V nasledujúcich častiach sú zhrnuté najdôležitejšie závery a odporúčania z predmetného projektu.



6.1. Súťažný dialóg s uchádzačmi



PPP projekty sú realizovateľné len ak reflektujú zásadné požiadavky súkromného sektora. Tieto by mali byť overené v jednotlivých etapách prípravy PPP projektu a následne zapracované do návrhu koncesnej zmluvy. Z PPP projektu R1, konkrétne súťažného dialógu s uchádzačmi, možno identifikovať viacero oblastí, ktoré s veľkou pravdepodobnosťou budú predmetom záujmu uchádzačov aj v budúcich PPP projektoch.

V prípade PPP projektu R1, patrili k hlavným diskutovaným témam v právnej oblasti kompenzačné a liberačné udalosti, udalosti vhej moci, podmienky a postup ukončenia koncesnej zmluvy, riešenie sporov a úloha Nezávislého dozoru, kompenzácie pri ukončení zmluvy, odkladacie podmienky zmluvy, priama zmluva a „step in rights“ veriteľov. Vo finančnej oblasti sa dialóg s uchádzačmi zameriaval najmä na podmienky a formu financovania projektu, daňové a účtovné otázky, platobný mechanizmus, finančný model a postup finančného uzatvorenia, výpočet a zdieľanie refinančného zisku.

Najdiskutovanejšími technickými otázkami boli harmonogram výstavby a jeho optimalizácia. Ďalej to boli požiadavky Verejného obstarávateľa na prevádzku a údržbu úsekov, geológia, archeológia, normy, použitá technológia výstavby, zmeny v projekte, zložité stavebné objekty a prekládky inžinierskych sietí, projektová dokumentácia, podmienky územných rozhodnutí a stavebných povolení a ich zmeny, ako aj technické podmienky spätného odovzdania.



6.2. Liberačné a kompenzačné udalosti



Pri realizácii budúcich projektov je potrebné prepracovať mechanizmus kontroly a preverovania liberačných udalostí a zahrnúť ho do zmluvy s cieľom vytvoriť dostatočný časový priestor pre verejného obstarávateľa na zodpovedné posúdenie oprávnenosti nárokov koncesionára na poskytnutie výhod. Samotná úhrada finančných nákladov s tým spojených, ktoré môžu predstavovať v niektorých prípadoch aj niekoľko miliónov eur, by mala byť realizovaná až na základe dostatočného preskúmania oprávnenosti nároku a po preverení dokumentácie predloženej koncesionárom. V prípade potreby sa ako vhodné javí aj oslovenie nezávislých kontrolných inštitúcií alebo poradcov schopných zabezpečiť podrobnú a odbornú analýzu relevantných dopadov liberačných udalostí na realizáciu resp. prevádzku diela.

Okrem liberačnej udalosti značný vplyv na výstavbu mali aj kompenzačné udalosti - sanácie nebezpečného odpadu, čiernych skládok odpadu, bránenie vstupu na stavebné pozemky vlastníkmi pozemkov, archeologické prieskumy, či neočakávane objavené inžinierske siete. Liberačná udalosť a celkovo 15 kompenzačných udalostí spôsobili nežiaduce predĺženie doby výstavby tretieho úseku Beladice – Tekovské Nemce a zvýšenie finančných nákladov na realizáciu projektu z dôvodu finančného odškodnenia koncesionára v súlade s koncesnou zmluvou.

Z týchto dôvodov by bolo vhodné pri realizácií ďalších PPP projektov upraviť a vhodným spôsobom prerozdeliť rozloženie rizík vo vzťahu k environmentálnym záťažiam a nepredvídateľným extrémnym poveternostným podmienkam. Potrebná je aj podrobná definícia situácií výskytu aj odstránenia nebezpečných látok. Definícia pojmu nebezpečná látka by mala v sebe obsahovať akýkoľvek nebezpečný odpad, látky alebo prvky kontaminované alebo inak znečistené nebezpečným odpadom, alebo akékoľvek látky alebo prvky majúce jednu alebo viac nebezpečných vlastností, ktoré sú uvedené v prílohe č. 4 Zákona č. 233/2001 Z. z. o odpadoch v znení neskorších predpisov. V praxi by to znamenalo, že koncesionár nemôže požadovať dodatočné náklady a iné výhody z titulu objavenia akéhokoľvek odpadu, ale iba takého, ktorý je presne v spomenutom zákone definovaný ako nebezpečný.



6.3. Nezávislý dozor



Ďalšie rozšírenie právomocí verejného obstarávateľa z balíka práv, ktoré by posilnili jeho postavenie vo vzťahu k právam koncesionára, predstavuje úprava schémy pôsobenia nezávislého dozoru, ktorou by verejný obstarávateľ získal vhodný nástroj na dôraznejšiu kontrolu a lepší dosah na činnosti nezávislého dozoru a koncesionára. Základnými krokmi v úprave schémy pôsobenia nezávislého dozoru by malo byť stanovenie povinnosti koncesionára - bez nárokov na náhradu akýchkoľvek nákladov voči verejnému obstarávateľovi - ukončiť v lehote stanovenej verejným obstarávateľom existujúcu zmluvu s nezávislým dozorom a vymeniť nezávislý dozor, a to v prípade závažného porušenia jeho hlavných povinností stanovených v koncesnej zmluve. Nezávislý dozor by však pokračoval vo výkone svojich povinností do momentu výmeny nového zmluvne dohodnutého nezávislého dozoru. Nezávislý dozor by mal nielen sledovať ale i kontrolovať súlad prác, kvality, postupu realizácie projektu a spoluprácu so subdodávateľmi koncesionára, so všetkými dotknutými dokumentmi, pričom v prípade, ak by zistil nedostatky, bezodkladne by o tejto skutočnosti informoval verejného obstarávateľa.



6.4. Investorská príprava a postavenie koncesionára pri výstavbe



V súčasnom znení koncesnej zmluvy je ustanovené, že koncesionár sa zaväzuje pre verejného obstarávateľa vykonávať funkciu koordinátora dokumentácie a bezpečnosti podľa nariadenia vlády č. 396/2006 Z. z. Doterajšia realizácia stavby rýchlostnej cesty R1 – projekt PPP ukázala, že je potrebné rozšíriť práva a povinnosti koncesionára v prípustnom a primeranom rozsahu o ďalšie práva a povinnosti stavebníka. Ak by bola verejnému obstarávateľovi uložená pokuta za neplnenie si týchto povinností, koncesionár by bol nútený verejného obstarávateľa odškodniť.

Verejný obstarávateľ poveril majetkovo-právnym vysporiadaním pozemkov potrebných pre realizáciu stavby rýchlostnej cesty R1 – projekt PPP a činnosťami s tým súvisiacimi Národnú diaľničnú spoločnosť a.s. a Slovenskú správu ciest. Vzhľadom na rozsah tejto líniovej stavby a veľký počet vlastníkov pozemkov dotknutých výstavbou je celý proces majetkovo-právneho vysporiadania zdĺhavý a z dôvodu platnej legislatívy aj komplikovaný. Ako najproblematickejšie sa javí vysporiadavanie vecných bremien, prebiehajúce pozemkové úpravy v zmysle zákona č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, dlhotrvajúce dedičské konania, komplikované vykupovanie pozemkov neznámych vlastníkov v správe Slovenského pozemkového fondu a v neposlednom rade vyvlastňovanie pozemkov. Všetky tieto problematické javy môžu mať v konečnom dôsledku kritický dopad a ohroziť plánovanú kolaudáciu stavby v súlade so zákonom č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku, v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“). V súlade s platnou legislatívou je stavebník, ktorým je Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR, povinný zdokladovať ku kolaudácii vlastnícke práva k pozemkom resp. iné práva v súlade s § 139 stavebného zákona. V prípade, že k plánovanému termínu vydania kolaudačného povolenia nebudú vysporiadané pozemky potrebné pre realizáciu stavby, za ktoré v zmysle koncesnej zmluvy zodpovedá verejný obstarávateľ, príslušný stavebný úrad kolaudačné rozhodnutie nevydá.

Aj táto skutočnosť poukázala na potrebu zabezpečenia dostatočného majetkovo-právneho vysporiadania pozemkov potrebných pre stavbu najneskôr pred začatím samotnej výstavby, resp. uzavretím koncesnej zmluvy, optimálne však pred termínom výzvy uchádzačov na predloženie ponúk a predísť tak nežiaducim odkladom kolaudácií dokončených stavieb a vzniku kompenzačných udalostí. Pri takto rozsiahlych projektoch je zároveň nevyhnutné zabezpečiť vhodnú a primeranú koordináciu procesov a postupov na úrovni dotknutých ministerstiev, Slovenského pozemkového fondu, Úradu geodézie, kartografie a katastra SR a ďalších úradov participujúcich na týchto procesoch. Na zváženie je aj možnosť zapojiť do projektu koncesionára už v skorších fázach.



Majetkovo-právne vysporiadanie (MPV) budúcich projektov by mali realizovať organizácie, ktoré zabezpečovali MPV už v procese prípravy výstavby diaľnice, resp. rýchlostnej cesty pre NDS, resp. SSC, čo zabezpečí kontrolu realizácie stavebných prác v dohodnutých dočasných a trvalých záberoch Koncesionárom. Prípadné rozdiely budú okamžite signalizované Verejnému obstarávateľovi, nevzniknú problémy so zabezpečením porealizačných geometrických plánov, zriadením vecných bremien a ich vkladov do katastra v čase do kolaudácie stavby, nevzniknú problémy s včasným predkladaním geometrických plánov objektov realizovaných v jednoročných záberoch. Zabezpečenie geometrických plánov, zriadenie vecného bremena a vkladovanie do katastra by malo byť rozložené rovnomernejšie počas celej doby výstavby, obmedzí sa vznik zbytočných sporov s vlastníkmi pozemkov, ani nárok Koncesionára na dodatočné úhrady za nájom dočasných záberov a podobne. Toto odporúčanie vychádza zo skúseností z PPP projektu R1, v ktorom si predĺženie termínu pre jednoročné zábery vysvetľoval Koncesionár tak, že nie je potrebné realizovať rekultivácie v čase jednoročného záberu, bez ohľadu na uzatvorené nájomné zmluvy s majiteľmi pozemkov, pričom zvýšené náklady za jednoročný záber má znášať Verejný obstarávateľ.



6.5. Úloha a význam poradcu verejného obstarávateľa



Ako veľmi dôležitý aspekt realizácie PPP projektu R1 sa ukázala potreba obstarania vysoko kvalifikovaného poradcu pre komplexné poradenstvo (napr. ekonomické, právne, technické poradenstvo) už pri príprave a monitoringu predmetného PPP projektu. Táto potreba vyplýva predovšetkým z vhej, lepšej a komplexnejšej znalosti problematiky PPP poradcu v porovnaní s verejným obstarávateľom.

V prípade, ak sa verejný obstarávateľ rozhodne realizovať vybraný projekt formou PPP, poradca by mal byť obstaraný najneskôr v momente spracovania dokumentácie pre územné rozhodnutie. Tak, aby bolo možné čo najskôr overiť podmienky realizovateľnosti, vhodnosti a výhodnosti projektu formou PPP už v rámci štúdie realizovateľnosti a účelnosti, ktorá predstavuje dôležitý základ PPP projektu. Zo skúsenosti z PPP projektu R1 zároveň vyplýva, že nie je vhodné meniť poradcu (pokiaľ to vyslovene nie je nevyhnutné) v rámci jednotlivých etáp prípravy a realizácie PPP projektu, nakoľko tým dochádza k narušeniu kontinuity prác, posunu harmonogramu prípravy a realizácie a v neposlednom rade k zvýšeniu nákladov na poradcu.



6.6. Termíny plnenia koncesnej zmluvy



Termíny plnenia Koncesnej zmluvy vrátane termínov výstavby je potrebné stanoviť reálne, na základe predpokladaného harmonogramu všetkých prác na kompletný predmet Koncesnej zmluvy a ceny predmetu Koncesnej zmluvy vrátane termínov realizácie prípravných prác, odovzdania staveniska, jeho rozsahu, konečných pozemkových úprav, rekultivácií, vplyvov vegetačných období na postup a realizáciu stavebných prác, uzávierok komunikácií, skúšok FAT a SAT, odovzdávania jednotlivých objektov, skúšobnej prevádzky objektov (ak bude vyplývať zo spracovanej projektovej dokumentácie a povahy objektu), hlavných prehliadok mostov, odovzdávania objektov budúcim správcom alebo vlastníkom a podobne.

Je potrebné upozorniť na to, že tlak a požiadavky verejného obstarávateľa PPP projektu R1 (ale tiež ďalších dvoch nerealizovaných PPP projektov) na termíny bol extrémny a samotní uchádzači opakovane upozorňovali verejného obstarávateľa, že pri takto nastavených termínoch sprevádzkovania budovaných úsekov dôjde k významnému predraženiu výstavby a následne celého projektu, a to z titulu potreby mobilizácie dodatočných zdrojov a použitia metód a postupov, ktoré sa bežne pri výstavbe dopravnej infraštruktúry nepoužívajú.

Vo vzťahu k termínom výstavby treba mať na pamäti, že príliš akcelerovaný harmonogram vedie k predražovaniu ceny diela ako aj samotného PPP projektu pre verejného obstarávateľa. Mal by preto byť stanovený tak, aby reflektoval nielen prínosy, ktoré skrátenie harmonogramu poskytne užívateľom, ale aj súvisiace riziká a dodatočné náklady.

Pri budúcich PPP projektoch je potrebné žiadať od Koncesionára jednoznačné stanovenie harmonogramu prác pred začatím plnenia Koncesnej zmluvy, a to pri rešpektovaní dohôd a zmlúv uzatvorených v procese prípravy výstavby diaľnice, resp. rýchlostnej cesty, ako napr. zmluvy na dočasný jednoročný záber pozemkov vrátane ich konečnej úpravy formou rekultivácií, požiadaviek vlastníkov, termínov skúšok FAT a SAT, skúšobnej prevádzky pre objekty, ktoré si skúšobnú prevádzku vyžadujú a pod. Harmonogram prác je potrebné odsúhlasiť a vyžadovať jeho povinnú aktualizáciu v pravidelných, vopred určených, intervaloch (raz za 6 mesiacov).

Taktiež je potrebné vyžadovať od Koncesionára priebežné odovzdávanie jednotlivých objektov, a to do 15 dní po ich stavebnom ukončení, resp. uvedení do stavu schopného užívania Koncesionárom, resp. jeho zhotoviteľom vrátane konečnej úpravy pozemku za účasti Verejného obstarávateľa, budúceho vlastníka alebo správcu, vrátane zabezpečenia porealizačných geometrických plánov v zmysle odsúhlaseného harmonogramu prác ako podkladu pre vyhotovenie zmlúv o zriadení vecných bremien, ich vkladov do katastra nehnuteľností spracovateľom MPV, vykonania úhrad za zriadenie vecného bremena, vykonania technického odovzdania objektu, vydania povolenia na predčasné užívanie, resp. kolaudačného rozhodnutia. Priebežným odovzdávaním by sa využil čas v priebehu realizácie stavby.



6.7. Cena diela a služieb



V prípade ďalšej výstavby rýchlostných ciest a diaľnic formou PPP sa odporúča spracovať výkaz výmer s ocenením jednotkovými cenami napr. všeobecne používaného systému Cenkros, Oskar, ODIS a pod. po jednotlivých objektoch objektovej skladby diela spracovateľom dokumentácie, ktorá bude podkladom pre spracovanie cenovej ponuky Koncesionára (výkaz výmer bude ocenený jednotkovými cenami uchádzačov - budúcich možných Koncesionárov – s tým, že Koncesionár, resp. jeho zhotoviteľ v procese ocenenia predmetu diela si množstvo merných jednotiek a jednotkové ceny môže upraviť podľa ním zvolenej technológie a z nej vyplývajúcich zmien oproti projektovej dokumentácii pre ponuku, zmien materiálovej bázy, dostupnosti materiálov, dovozných vzdialeností, presunu kapacít, ponúk subdodávateľov a pod.). Tento výkaz výmer je doporučené spracovať najmä z nasledovných dôvodov:

· bude slúžiť na porovnanie návrhu ceny Koncesionára s finančným ocenením diela spracovaného pre Verejného obstarávateľa, napr. expertízy v úrovni investičného zámeru, DÚR, resp. ceny spracovateľa projektovej dokumentácie určenej ako podkladu pre spracovanie cenovej ponuky,

· bude slúžiť na porovnanie ceny pri vyhodnotení ponúk viacerých možných Koncesionárov,

· bude slúžiť na porovnanie objektívnosti jednotkových cien ponúkaných možnými Koncesionármi,

· bude slúžiť pre vstup Verejného obstarávateľa do procesu kontroly ocenenia prípadných ďalších zmenových konaní požadovaných v priebehu výstavby Koncesionárom, Verejným obstarávateľom, iných orgánov a organizácií a pod., prípadných odpočtov, resp. naviac prác, ktoré sa bežne vyskytujú pri realizácii predmetu diela,

· Verejný obstarávateľ bude mať prehľad o množstve merných jednotiek uvedených vo výkaze výmer Koncesionára pre vykonanie prípadnej kontroly množstva zrealizovaných prác Koncesionárom,

· bude čitateľné pokrytie predmetu diela podľa spracovanej dokumentácie pre ponuku, resp. jej ocenenia budúcim Koncesionárom,

· bude presne definovaný majetok odovzdávaný tretím osobám,

· minimalizuje sa počet zmenových konaní, nakoľko cenová ponuka, bude odzrkadľovať technológiu zvolenú Koncesionárom, a bude ocenená množstvom merných jednotiek, jednotkovou cenou.

· umožní vyhodnotenie predložených cenových ponúk za účelom optimalizácie nákladov na realizáciu predmetu diela

S cenou diela úzko súvisia aj zmeny na strane Koncesionára, kde je Koncesionár povinný, okrem iného, predložiť aj „Ekonomické zdôvodnenie zmeny“ a v zmysle Koncesnej zmluvy, ak sú dosiahnuté úspory stavebných alebo prevádzkových nákladov, delia sa tieto medzi Koncesionára a Verejného obstarávateľa v pomere 50:50.

Problémom však je, že Koncesná zmluva neupresňuje spôsob spracovania takéhoto zdôvodnenia, s čím súvisí možnosť Verejného obstarávateľa overiť správnosť takéhoto zdôvodnenia. Výsledkom je, že v súčasnosti prebiehajú zložité rozhovory medzi Verejným obstarávateľom a Koncesionárom o spôsobe výpočtu stavebných a prevádzkových nákladov tak, aby Verejný obstarávateľ mohol zodpovedne posúdiť správnosť deklarovaných nákladov a prípadných úspor.

Problém je o to závažnejší, že prípadné úspory môžu ovplyvniť finančný model a následne aj výšku mesačnej platby za dostupnosť, vrátane polročných a ročných platieb.

Z finančného modelu PPP projektu rýchlostnej cesty R1 vyplýva, že investičné náklady (CAPEX) na všetky 4 úseky (spolu 51,6 km) sú 887 mil. EUR. V súčasnosti NDS a.s. obstaráva 1 km diaľnice bez tunelov za 8-10 mil. EUR/km. Ide pritom o diaľnicu v šírkovom profile 26,5 metra, kým koncesné úseky R1 sú v šírkovom profile 22,5 m. Pri minuloročnej cene 8 mil. EUR/km a rovnakej investičnej špecifikácii a harmonograme výstavby by bolo možné postaviť uvedených 51,6 km za 413 mil. EUR. Koncesionárovi štát prepláca vyše dvojnásobne vyššie investičné náklady.

Z finančného modelu zároveň vyplýva, že priemerné náklady na prevádzku a údržbu (bez ťažkej údržby) za súvislý 45,9 km úsek (Nitra – Tekovské Nemce) si spoločnosť Granvia, a.s. (Koncesionár) ocenila už v prvých rokoch prevádzky na takmer 3 milióny eur ročne. Spolu s réžijnými nákladmi koncesnej spoločnosti je to až 5 mil. EUR ročne.

Susedné úseky rýchlostnej cesty R1 spravuje NDS a.s. s ročnými nákladmi na prevádzku, údržbu a réžiu (rovnako bez ťažkej údržby) na úrovni 1,6 mil. EUR, resp. 1,4 mil. EUR. Ide pritom o úseky s podobnou dĺžkou, ktoré sú staršie, s väčším počtom križovatiek a v jednom prípade i vzdialenejším strediskom správy a údržby. Náklady na prevádzku a údržbu nového úseku, ktorý zabezpečuje koncesionár s menším počtom križovatiek, odhadla NDS na 1,023 mil. EUR ročne. Koncesionárovi štát prepláca až päťnásobne vyššie náklady na prevádzku, ľahkú údržbu a réžiu. V tejto súvislosti je potrebné priznať, že Koncesionár musí podľa koncesnej zmluvy plniť podstatne vyššie nároky pri prevádzke projektových úsekov, čo si NDS a.s. nemôže dovoliť. Je však otázne, či cenový rozdiel zodpovedá reálnym nákladom na zabezpečenie vyššieho štandardu. A tiež či znásobenie ceny za prevádzku nie je neadekvátne vysoké v pomere k dodatočným prínosom pre užívateľov.

Ak by sa vzala do úvahy aj ťažká údržba, rozdiely by boli taktiež výrazné. Celkové prevádzkové náklady má GRANVIA, a.s. vo finančnom modeli ako priemerný ročný náklad za celú dobu prevádzky v sume 17,7 mil. EUR ročne, t.j. v priemere 344 tis. EUR/km/rok. Pre korektnosť je potrebné uviesť, že ide o priemer nominálnych platieb za 30 rokov. Aj po ich prepočte na súčasnú hodnotu vychádzajú prevádzkové náklady Koncesionára zhruba dvojnásobné v porovnaní s priemernými prevádzkovými nákladmi NDS a.s. (vrátane ťažkej údržby), ktoré sú v súčasnosti okolo 120 000 EUR/km/rok.

Z uvedeného vyplýva, že súčasný PPP model výrazne zaťažuje štátny rozpočet aj v cene prevádzkových nákladov (OPEX). Vyplýva to jednak z prenosu rizík na Koncesionára, najmä však z požiadaviek na výstupy a plnenia, ktoré verejný obstarávateľ stanovil vo vysokom štandarde v koncesnej zmluve. Pri príprave budúcich PPP projektov je preto potrebné zadefinovať požiadavky na plnenia a výstupy tak, aby tieto boli vždy odôvodniteľné a mali preukázateľnú pridanú hodnotu tak pre verejného obstarávateľa ako aj užívateľov.

Predpokladané tržby z mýta na 46 km úseku PPP projektu R1 (Nitra – Tekovské Nemce) sú na rok 2013 odhadované v hodnote do 3 mil. EUR. Po očistení o náklady za mýtny systém bude čistý príjem pre štátny rozpočet okolo 1 mil. EUR. V roku 2013 bude odhadovaná ročná platba za dostupnosť za PPP projekt R1 v sume 128 mil. EUR bez DPH. To znamená, že čistý príjem z mýta za vozidlá nad 3,5 tony nepokryje ani 1% nákladov na ročnú platbu za dostupnosť. Po splatení investičných nákladov na mýtny systém sa ročný čistý výnos z mýta za koncesné úseky R1 zvýši, aj potom však pokryje sotva 2% platieb koncesionárovi.

Cena zdrojov financovania PPP projektu R1 vo finančnom modeli (t.j. cena, za ktorú zabezpečil koncesionár zdroje na prefinancovanie projektu) je 10,27% p.a.. Je to výrazne viac ako bola priemerná úroková sadzba vydávaných štátnych dlhopisov, ktorá sa v roku 2009 pohybovala v pásme od 1,73 % p.a. do 5,19 % p.a. v závislosti od emisie. Keďže priemerná splatnosť financovania PPP projektu R1 predstavuje vyše 15 rokov, je korektné porovnávať jeho cenu so štátnymi dlhopismi s najdlhšími splatnosťami, cez ktoré si štát požičiaval v roku 2009 spravidla za ceny nad úrovňou 4,5%. Aj pri porovnávaní obdobných splatností je zrejmé, že prostredníctvom koncesionára Slovenská republika získala zdroje síce formálne nezapočítavané do štátneho dlhu, ale zato o viac ako 100 % drahšie. Práve dvojnásobne drahšie financovanie v porovnaní so štátnymi dlhopismi tvorí najväčšiu časť predraženia PPP projektu a dodatočného bremena, ktoré bude zaťažovať štátny rozpočet takmer 30 rokov.



6.8. Niektoré opatrenia na efektívnu prípravu a kredibilitu PPP projektu



Zo skúseností z PPP projektu R1 vyplýva, že plynulému priebehu prípravy budúcich PPP projektov výrazne napomôže efektívna spolupráca medzi dotknutými rezortmi, predovšetkým medzi rezortom dopravy, životného prostredia, spravodlivosti a financií, ako aj s dotknutými organizáciami na regionálnej úrovni.

PPP projekty sú projekty dlhodobé, ktorých trvanie presahuje viacero politických cyklov a zakladajú dlhodobé záväzky štátu. Jasná a silná politická podpora počas celého trvania projektu je nevyhnutnou podmienkou realizovateľnosti a úspešnosti každého PPP projektu. Riziko straty politickej podpory zneisťuje potenciálnych uchádzačov a znižuje tak ich záujem o tieto projekty a mieru konkurencie medzi nimi. Do budúcnosti je absolútne nevhodné pristupovať k príprave a realizácii takých PPP projektov, na ktorých neexistuje široká politická zhoda. S prípravou PPP projektov sú spojené vysoké náklady a to tak na strane verejného obstarávateľa ako aj na strane uchádzačov. Zastavenie alebo ukončenie rozbehnutých PPP projektov verejným obstarávateľom vedie k znehodnoteniu vynaložených nákladov a znižuje, na niekoľko rokov, kredibilitu Slovenskej republiky u potenciálnych uchádzačov realizovať budúce PPP projekty. Pokiaľ má byť v budúcnosti realizovaný na Slovensku ďalší PPP projekt, je absolútne nežiaduce, aby vláda schválila projekt, s ktorým nie je stotožnené širšie politické spektrum. Pokiaľ nie je možné zabezpečiť podporu širšieho politického spektra, potom nie je vhodné pristupovať k realizácii ďalších PPP projektov a rozvoj nadradenej dopravnej infraštruktúry je lepšie zaisťovať tradičným spôsobom.

Cestná infraštruktúra je pri PPP projektoch, v zmysle platnej legislatívy, budovaná do právneho vlastníctva štátu. Zároveň ju štát po ukončení projektu (či už riadnom alebo predčasnom) prevezme do svojho užívania, resp. v prípade predčasného ukončenia zmluvy zaplatí koncesionárovi kompenzáciu, ktorá bude okrem iného zohľadňovať vynaložené náklady na jej zhotovenie. Z uvedeného dôvodu je v čo najväčšej miere potrebná účasť verejného obstarávateľa priamo pri realizovaní projektu (predovšetkým účasť na stavbe), tak aby mal o realizácii projektu potrebný prehľad a podrobné poznatky a získal tak argumentáciu v rokovaniach s koncesionárom o stavebných a prevádzkových nákladoch projektu, prenose rizík, rozdelení výnosov plynúcich z dosiahnutých úspor.



6.9. Personálne kapacity verejného obstarávateľa, projektové a riadiace štruktúry



Skúsenosti z PPP projektu R1 ukazujú, že verejný obstarávateľ by mal pri príprave a správe koncesných zmlúv očakávať významné nasadenie ľudských zdrojov, pretože koncesné zmluvy sú zložité, dlhodobé, existuje v nich veľa kontrolných a schvaľovacích mechanizmov s presne určenými lehotami plnenia. Verejný obstarávateľ by mal preto v primeranom predstihu vytvoriť projektový tím, ktorý sa bude starať nielen o vysúťaženie koncesie ale aj o sledovanie práv a povinností verejného obstarávateľa, ktoré mu plynú z koncesnej zmluvy vo všetkých fázach projektu (príprava, výstavba, prevádzka).

Strategický význam pri realizovaní takého typu projektu, ako je PPP projekt R1, zohráva aj vytvorenie riadiacich a projektových štruktúr ako je napr. riadiaci výbor a projektové tímy, ktoré by boli zapojené do celého procesu ešte pred vyhlásením verejného obstarávania na poradcu. Aj v iných krajinách sa ako kľúčové pre rýchlu realizáciu projektu ukázalo nasadenie skúsených a motivovaných projektových tímov na oboch stranách, t. j. ako na strane súkromného tak aj na strane verejného partnera. Existencia a hlavne plná funkčnosť a koordinácia týchto tímov by mohla umožniť včasné informovanie a efektívnu komunikáciu verejného a súkromného partnera a zabezpečiť tak bezproblémové zapracovanie zmien a prispôsobenie celého projektu, čo by v konečnom dôsledku zabránilo predĺženiu doby realizácie a zvyšovaniu finančných nákladov. Ako užitočné pri realizácii stavby rýchlostnej cesty R1 – projekt PPP sa ukázalo aj zriadenie pracovných skupinu stavebno – technických odborníkov, ktorí by zabezpečovali podrobnú kontrolu nad realizáciu projektu v zmysle stavebnej dokumentácie odovzdanej zhotoviteľovi a dohliadali na realizáciu projektu v zmysle platnej legislatívy SR a požiadaviek verejného obstarávateľa.



6.10. Vplyv výberu a zostavenia PPP projektov na cenu



Skúsenosti z PPP projektu R1 ale aj z ďalších dvoch, nerealizovaných, PPP projektov diaľnice D1 ukazujú, že veľmi dôležitý je výber úsekov z pohľadu náročnosti na stavebné náklady, časovanie projektov a takisto ambicióznosť plánov zadávateľa ohľadne termínov dokončenia.

Do plánu projektov PPP boli vybraté (aj necelistvé) úseky, ktorých (po navýšeniach v dodatkoch) stavebné náklady boli vo výškach približne 0,9 mld. Eur (R1, 2. balík), 2,5 mld Eur (D1 1. balík) a 1,6 mld Eur (D1, 3. balík). Financovania takých vysokých stavebných nákladov mixom akcionárskych a bankových zdrojov znamená, že išlo o výnimočné a v danom čase najväčšie, vzájomne súťažiace projekty na trhu PPP, čo sa odzrkadlilo aj v dosiahnutej cene seniorného financovania a požiadavkách na výnos akcionárov a podriadených veriteľov koncesionárov za poskytnuté zdroje. Pri budúcich PPP projektoch je preto mimoriadne dôležité dôsledne zvážiť výber takých projektov, ktoré svojou veľkosťou nebudú na trhu pôsobiť deformačne a nebudú ako také dosahovať najvyššie nacenenie.

Obstarávané PPP projekty sa naceňovali na finančných trhoch v čase ekonomickej a finančnej krízy resp. počas jej dozvukov. Dosiahnutá cena financovania PPP projektu R1 patrí k najvyšším a aj keď z pohľadu úverujúcich bánk je možné hovoriť o výhodnej transakcii , tým Slovenská republika akceptovala financovanie za podmienok, ktoré neboli a nie sú nijako porovnateľné s možnosťami financovania suverénneho štátu, a to bez ohľadu na existenciu ekonomickej a finančnej krízy. Verejný sektor by mal preto pozorne sledovať a monitorovať vývoj na finančných trhoch a nepožadovať financovanie v časoch, poznačených extrémnymi udalosťami na trhu alebo v ekonomike. Súčasný pretrvávajúci napätý stav na európskych finančných trhoch súvisiaci so samotnými základmi a princípmi fungovania bankového sektora (hodnotenie suverénneho rizika, schopnosti štátov refinancovať ich verejné dlhy, schopnosti vlád zodpovedne riadiť stav verejných financií a zadlženie verejného sektora) preto môže spôsobiť, že dostupnosť financovania bude pre budúce PPP projekty obmedzená a jeho cena vysoká.

Ak bude prijaté rozhodnutie realizovať ďalšie diaľničné PPP projekty, vybraté by mali byť len spojité na seba nadväzujúce úseky s minimálnou kritickou dĺžkou 20 km. Aj prípad dodatočného doplnenia izolovaného obchvatu Banskej Bystrice s dĺžkou len 5,7 km do PPP projektu R1 potvrdzuje, že takto definovaný úsek zhoršuje efektívnosť projektu a vyvoláva navýšenie relatívnych prevádzkových nákladov. Navyše doplneniu obchvatu Banskej Bystrice do PPP projektu R1, nepredchádzala žiadna podrobná analýza jeho vhodnosti pričlenenia k druhému balíku PPP projektov, čo je v rozpore s dobrou praxou PPP. V žiadnom prípade by sa takýto postup nemal opakovať pri budúcich PPP projektoch.



6.11. Vyhodnotenie výhodnosti projektu v štádiu prípravy a v štádiu ponuky



PPP projekty sú charakteristické tým, že v mnohých prípadoch je nimi zabezpečená nielen výstavba, ale aj prevádzka, údržba a obnova diaľničnej infraštruktúry a sú primárne financované súkromnými zdrojmi. Až po uvedení do užívania štát ako verejný partner poskytuje koncesionárom tzv. platby za dostupnosť, ktoré slúžia na pokrytie všetkých ním vynaložených nákladov, vrátane značných nákladov na financovanie, a tiež očakávaného zisku akcionárov koncesionára. Na základe skúseností s PPP projektom R1 ale tiež s finančne nezabezpečenými a teda nerealizovanými PPP projektmi na úseky diaľnice D1 je z hľadiska vhodnosti, výhodnosti a realizovateľnosti budúcich PPP projektov mimoriadne dôležité:

· pristupovať k realizácii PPP projektov až vtedy, ak štúdia realizovateľnosti v primeranej úrovni podrobností a po zvážení relevantných vstupov s cieľom dosiahnuť čo najvyššiu mieru porovnateľnosti pri vyhodnocovaní alternatív, potvrdí výhodnosť výstavby formou PPP,

· štúdia realizovateľnosti by mala byť pripravená poradcom alebo tímom poradcov, ktorý nebude mať v čase jej prípravy konflikt záujmov spôsobený prípadným zazmluvnením na poskytovanie poradenstva v ďalších etapách prípravy a realizácie PPP projektu,

· výhodnosť obstarávania verejnej služby formou PPP má byť definovaná tak, že pri konzistentnej aplikácii predpokladov je čistá súčasná hodnota platieb očakávaných v scenári PPP nižšia než čistá súčasná hodnota platieb pri obstaraní výstavby, prevádzky a údržby konvenčným spôsobomvyhodnoteniu výhodnosti vysúťažených cien projektov PPP by mala predchádzať štúdia alebo posúdenie, ktoré by ešte pred vysúťažením cien definovalo cenové parametre, o ktorých je verejný obstarávateľ presvedčený, že mu prinášajú hodnotu za peniaze (má sa za to, že primárnym vstupom do prípravy takejto „maximálnej“ ceny pre verejného obstarávateľa by bola štúdia realizovateľnosti),

· do posúdenia výhodnosti obstarávania formou PPP je potrebné zahrnúť aj odborné posúdenie vplyvov predpokladaných platieb za PPP projekty na schopnosti a možnosti rozpočtov verejného sektora uniesť predpokladané platby pre celé očakávané obdobie koncesnej lehoty. Skúsenosti s realizáciou PPP projektov na Slovensku ukazujú, že pri snahe realizovať technicky a technologicky náročné projekty (diaľničné stavby v náročnom teréne, prechádzajúce oblasťami so známym výskytom podložia takej geologickej kvality, pri ktorej je možné očakávať negatívny vplyv na cenu, zásah do environmentálne citlivých zón, a pod.) sa – obzvlášť ak riziká ďalej zvýšia priveľmi ambiciózne lehoty výstavby – dosahujú ceny v takej celkovej nominálnej výške splátok, že môžu mať mimoriadne závažný vplyv na:

i) verejné financie z pohľadu schopnosti financovania takýchto záväzkov,

ii) možnosti štátu pokračovať vo financovaní svojej prevádzky na finančných trhoch za nezmenených podmienok,

iii) nerealizáciu iných projektov/ rozpočtových priorít.



6.12. Požiadavky na finančný model a jeho špecifikáciu



Skúsenosti s PPP projektom R1 ako aj ďalšími dvomi pripravovanými PPP projektmi ukazujú, že je jednoznačným prínosom, ak má verejný partner k dispozícii vlastnú, plnohodnotnú verziu finančného modelu, ktorá je schopná pri zachovaní rovnakých vstupov pokiaľ ide o projektové náklady poskytnúť používateľovi flexibilitu pri modelovaní rôznych situácií, ku ktorým môže v priebehu prípravy, schvaľovania a realizácie PPP projektov dôjsť, a nebyť odkázaný len na finančný model poskytnutý uchádzačmi v procese súťaženia.



Špecifiká takýchto náročných finančných modelov sú v tom, že úplnú kontrolu a poznanie nad nimi má primárne ich tvorca a spôsob ich prípravy je determinovaný aj požiadavkami klienta. Tieto požiadavky môžu byť na strane verejného obstarávateľa principiálne iné a teda aj požiadavky na funkčnosť a vypovedaciu schopnosť môžu byť významne odlišné od požiadaviek koncesionárov.



Medzi najdôležitejšie požiadavky na strane verejného obstarávateľa na finančný model by mali v budúcich PPP projektoch patriť:



· schopnosť nezávislých aktualizácii výpočtov,

· schopnosť dosahovania lepšej optimalizácie a potenciálneho dosahovania úspor pri správnom nastavení parametrov modelu,

· umožnenie lepšieho riadenia práv z koncesnej zmluvy a využívania jej rôznych mechanizmov zameraných na dosahovanie úspor a zlacnení,

· pochopenie širších a komplikovaných finančných súvislostí koncesie,

· odhadovanie hotovostných požiadaviek, ktoré môžu byť na verejného obstarávateľa kladené z titulu rôznych ustanovení koncesných zmlúv (napr. predčasné ukončenie, zmeny na strane verejného obstarávateľa, zmeny na strane koncesionára, a pod.),

· posilnenie informačnej základne verejného obstarávateľa a dosiahnutie stavu informačnej a rozhodovacej parity s koncesionárom (využiteľné najmä pri zložitých rokovaniach súvisiacich s apikáciou a vysvetľovaním jednotlivých ustanovení koncesnej zmluvy do praxe, ktorým ešte na Slovensku nemusela predchádzať žiadna skúsensoť na strane verejného sektora).

Praktické skúsenosti z PPP projektu R1 ukazujú, že podrobná špecifikácia požiadaviek verejného partnera na náležitosti a obsah finančného modelu v mnohom určujú jeho neskoršie možnosti pri aplikácii zmluvných ustanovení. Preto je potrebné, aby pri budúcich PPP projektoch boli kladené požiadavky na finančný model v rozsahu, v akom boli požadované v PPP projekte R1 resp. ďalších dvoch PPP projektoch, avšak po získaných skúsenostiach rozšírené minimálne o:

· definovanie požiadavky verejného obstarávateľa, aby predpokladané a modelované zrážky za nedostupnosť boli vždy v modeli vypočítané ako percento z úplných platieb, nie ako fixný, na tvrdo zadaný vstup, ktorý sa pri technickej optimalizácii platby za dostupnosť nemení,

· poskytnutie predpokladov o projektových nákladoch (stavebné, prevádzkové) až do úrovne jednotkových cien a počtu jednotiek na jednotlivé položky stavebných objektov / typy prác alebo údržby / normohodiny, pretože len tak je možné zabezpečiť naplnenie v praxi tých zmluvných ustanovení, ktoré predpokladajú porovnanie určitého východiskového stavu s dosiahnutým skutočným stavom (týmito ustanoveniami sú zdieľania úspor dosiahnutých zo zmeny projektu, ktoré boli dosiahnuté koncesionárom alebo verejným obstarávateľom, ak tento „zrušil“ alebo iným spôsobom zmenil požiadavky na výstavbu niektorých stavebných objektov, alebo úspory v prevádzke, ktoré vznikli v dôsledku takýchto zmien vo výstavbe). Táto požiadavka je podporená oprávnenými nárokmi verejného obstarávateľa na taký spôsob stanovenia výšky skutočných stavebných nákladov a ich porovnanie s plánovanými stavebnými nákladmi pre účely stanovenia zdieľaných úspor, ktorý bude zodpovedať spôsobu a postupu, akým boli stanovené pôvodné stavebné náklady. V tejto súvislosti je jediným možným riešením, ako sa dá dosiahnuť porovnanie plánovaných a skutočných stavebných nákladov poskytnutie kompletného, položkového rozpočtu koncesionára, ktorý obsahuje aj informácie o počte jednotiek a výške jednotkových cien. Táto požiadavka by mala byť veľmi jasne definovaná a obsiahnutá už v úvodných fázach procesu obstarávania koncesionára, pretože doterajšie skúsenosti dokazujú, že na strane koncesionárov panuje názor, že verejný obstarávateľ nepotrebuje takto detailne spracovaný rozpočet. Požiadavku je vhodné zakomponovať aj do textu priamej zmluvy uzatvorenej medzi verejným obstarávateľom, koncesionárom a jeho veriteľmi a vytvoriť synalagmatický právny vzťah s možnosťou, aby verejný obstarávateľ mohol požadovať takéto údaje resp. dokumenty v akejkoľvek fáze projektu, a to práve za účelom overenia výšky skutočných stavebných nákladov a ich porovnania s plánovanými stavebnými nákladmi, a to pre účely stanovenia úspor, na zdieľaní ktorých by sa mal podieľať aj verejný obstarávateľ.

· aktualizovaný finančný model koncesionára by mal byť predkladaný verejnému obstarávateľovi minimálne dvakrát ročne, počnúc dňom účinnosti koncesnej zmluvy,

· finančný model by mal obsahovať detailný optimalizačný protokol, určený na jednoznačné popísanie krokov, postupov a zásad pri optimalizácii (balancovaní limitujúcich faktorov ako sú napr. požiadavky úverujúcich bánk na ukazovatele krytia, požiadavky akcionárov na výnosnosť kapitálu, požiadavky verejného obstarávateľa na minimalizáciu platieb a pod.). Takáto optimalizácia prichádza do úvahy napríklad pri finančnom uzatvorení, kedy sa fixuje základná úroková sadzba, alebo aj pri komerčných zmenách prípadne dohodnutých v dodatkoch. Optimalizačný protokol by mal okrem iného obsahovať informácie o tom, aký model plnenia kritérií splácania úverov (sculpting) je používaný / dovolený (konštantný, rastúci, klesajúci, ľubovoľne premenný) a ako sa posudzuje tzv. mid-market swapová sadzba a tzv. bid-ask spread, aby bolo zrejmé, k čomu sa prirátava kreditná prirážka a aby nedochádzalo k skrytému zvyšovaniu kreditných prirážok, ktoré následne vedie k zvýšeniu platieb resp. ceny projektu pre verejného obstarávateľa.



6.13. Doplnenie výkladu niektorých zmluvných ustanovení



Textácia koncesnej zmluvy PPP projektu R1 predstavuje vhodné východisko pre budúce PPP projekty. Z reálnych skúseností s vykonávaním zmluvných práv a povinností na strane verejného obstarávateľa v tomto projekte vyplynula potreba na zmenu, doplnenie, resp. upresnenie niektorých zmluvných ustanovení koncesnej zmluvy v budúcich PPP projektoch:



· Vznik, trvanie, oznamovanie liberačnej udalosti. Je potrebné spresniť postupy pri liberačnej udalosti tak, aby bolo zrejmé, kedy je koncesionár povinný oznámiť vznik liberačnej udalosti (napr. v prípade, že dochádza prerušovane k takým vplyvom počasia, ktoré každé jednotlivo nemôže byť klasifikované ako spĺňajúce podmienky pre liberačnú udalosť a poskytnutie výhod z nej plynúcich, ale ktoré celkovo spôsobia, že vo svojej následnosti znemožnia dodržanie stavebného harmonogramu). Rovnako môže existovať nejednoznačné chápanie následkov trvania liberačnej udalosti (napr. dĺžka trvania extrémneho počasia) a trvania jej následkov (posun dátumov vydania povolení na užívanie), a preto je potrebné ho jednoznačne v zmluve špecifikovať.

· Poskytnutie výhod z liberačnej udalosti. Koncesná zmluva stanovuje, že koncesionárovi môžu byť poskytnuté výhody z liberačnej udalosti napr. vo forme odloženia plánovaného dátumu vydania na predčasné užívanie alebo odloženia plánovaného dátumu vydania kolaudačného rozhodnutia. Výklad slova alebo vo vyššie uvedenej definícii je nejednoznačný a pri jeho extrémnej aplikácii by mohlo dôjsť k situácii, že jeden posun (omeškanie) harmonogramu výstavby (napr. dva mesiace v stavebnom harmonograme) spôsobí posun (omeškanie) vydania povolenia na predčasné užívanie o dva mesiace a zároveň posun (omeškanie) vydania kolaudačného rozhodnutia bude považovaný za dva posuny (dvakrát dva mesiace), pričom vždy ide len o jedno posunutie hamronogramu a jedno omeškanie. Z uvedeného dôvodu musia byť ustanovenia koncesnej zmluvy, upravujúce poskytnutie výhod koncesionárovi z liberačnej udalosti definované jednoznačne.

· Úprava dlhovej služby, aby odrážala percentuálnu dokončenosť príslušného omeškaného úseku. V prípade, ak následkom liberačnej udalosti dôjde k posunutiu plánovaného dátumu na vydanie rozhodnutia o predčasnom užívaní, koncesionár je okrem iného oprávnený na získanie výhody vo forme úhrady dlhovej služby pre príslušný úsek. Keďže dôsledkom liberačnej udalosti došlo k posunu dátumu vydania povolenia na predčasné užívanie, predpokladá sa, že úsek je pred dokončením a teda existuje jeho určitá stavebná rozpracovanosť. Koncesná zmluva stanovuje, že v takomto prípade sa dlhová služba pre príslušný úsek upraví tak, že sa upraví pod-úsekový faktor (tento faktor je v projekte R1 použitý na rozdelenie váhovosti platby za dostupnosť na jednotlivé úseky podľa predpokladanej intenzity dopravy) tak, aby „odrážal percentuálne“ úsek, o ktorom nezávislý dozor rozhodne, že je dokončený. Keďže je tento pod-úsekový faktor založený na predpokladanej intenzite dopravy a nie na podiele stavebných nákladov na konkrétnom úseku, môže dochádzať k skresleniu váhovosti dlhovej služby na konkrétny úsek pre konkrétne stavebné náklady (a teda s tým súvisiace načerpanie úveru). Je preto žiaduce, aby úprava pod-úsekového faktora bola definovaná tak, aby bolo zrejmé, ako sa má pod-úsekový faktor upraviť pre účely úpravy dlhovej služby pre konkrétny úsek.

· Definovanie nároku koncesionára na platby. Koncesná zmluva by mala obsahovať ustanovenie o tom, že za obdobie pred začatím koncesnej zmluvy neplynie nárok koncesionára na platby, to znamená, že za obdobie pred začiatkom koncesnej lehoty nebude zo strany koncesionára vystavená žiadna faktúra ani platby za toto obdobie nebudú prirátané v budúcich platbách. Toto ustanovenie neznamená zbavenie práv koncesionára, pretože koncesionár dokáže vyššie uvedené kompenzovať pri príprave cenovej ponuky, kedy vo finančnom modeli bude uvažovať s definovaným obdobím platieb a bude mať teda schopnosť náklady súvisiace s prípadnou prevádzkou diaľnice pred koncesnou lehotou a požadovaný zisk pokryť vyššou základnou ročnou platbou.

· Definovanie priemernej intenzity dopravy. Zmluva by mala obsahovať definíciu priemernej intenzity dopravy o ustanovenie, ktoré bude deklarovať, že cieľom používania priemernej intenzity dopravy vo výpočtovom vzorci je dosiahnuť to, aby sa vo výpočte jednotkovej platby pre aktuálne časové obdobie používala taká intenzita dopravy, ktorá by sa na danom mieste a čase dala očakávať v prípadoch, kedy nie je doprava obmedzovaná nehodami, prácami údržby a pod. To znamená, že v prípade protismernej premávky sa bude zvažovať očakávaná priemerná intenzita dopravy na konkrétnom úseku, na ktorom je presmerovaná doprava, nie očakávaná intenzita dopravy v mieste, na ktorom došlo k fyzickému presmerovaniu dopravy.

· Platba za dosiahnutie určenej úrovne bezpečnosti. Podľa koncesnej zmluvy PPP projektu R1 je koncesionár oprávnený dostávať platby/ zrážky z platieb za dosiahnutie/ nedosiahnutie referenčnej úrovne bezpečnosti za kalendárny rok. Koncesná zmluva však explicitne neuvádza, ako sa postupuje v prípade, že sa jedná o neúplný rok. Z povahy vecí je zrejmé, že v neúplnom roku by sa mala referenčná úroveň bezpečnosti (počet nehôd s určitou definíciou) pomerne upraviť, bude však užitočné uvedenú textáciu v prípadnej budúcej koncesnej zmluve doplniť.

· Dostupnosť križovatiek. Platobný mechanizmus v existujúcom PPP projekte je založený na sledovaní dostupnosti dvoch jazdných pruhov a odstavného pruhu. Existujú však situácie, kedy na križovatkách nie je dosiahnutý tento počet pruhov pre dopravu, preto by mala byť v budúcich PPP projektoch definovaná aj dostupnosť križovatiek a ich jednotlivých vetiev, spôsob jej zapisovania a vyhodnocovania.



6.14. Sporová agenda



Riziko vzniku sporov nie je možné eliminovať v žiadnom PPP projekte. PPP projekt R1však poskytuje viacero praktických skúseností zo sporov, ktorých vzniku je dôležité venovať zvýšenú pozornosť pri budúcich PPP projektoch. Konkrétne ide najmä o nasledovné spory:

· Spory pri odstraňovaní nebezpečného odpadu, v ktorých verejný obstarávateľ rozporoval rozsah sanačných prác Koncesionára (Kompenzačné udalosti č. 2, 5 a 7)

· Spory súvisiace s extrémne nepredvídateľnými zlými poveternostnými podmienkami počas výstavby, v ktorých verejný obstarávateľ rozporoval rozsah a dopady týchto poveternostných podmienok na výstavbu (Liberačná udalosť č. 1)

· Spor verejného obstarávateľa a koncesionára vo veci určenia termínu začiatku Predčasného užívania pre celý Úsek č. 2 rýchlostnej cesty R1 Selenec- Beladice (určenie má dopad na výšku finančných nárokov Koncesionára)

· Spory súvisiace so stanovením a výpočtom mesačnej platby za dostupnosť za Úsek č. 1 Nitra - Selenec, Úsek č. 2 Selenec – Beladice a Úsek č. 3 Beladice – Tekovské Nemce, pri ktorých v dôsledku rozdielnych stanovísk Koncesionára a Verejného obstarávateľa vo veci Faktúry, Koncesionár odstúpil Spor vo veci Faktúry Nezávislému dozoru v zmysle Koncesnej zmluvy.

Vzhľadom na doterajšie skúsenosti pri riešení problematických oblastí v rámci koncesie, názorovú rozdielnosť Koncesionára a Verejného obstarávateľa pri výklade ustanovení Koncesnej zmluvy a v neposlednom rade berúc do úvahy samotnú povahu projektu, nie je možné vylúčiť vznik ďalších Sporov podľa Koncesnej zmluvy. Preto bude vhodné, aby prípadné ďalšie spory, ktoré vzniknú v rámci PPP projektu R1, boli zosumarizované a poznatky z nich využité pri tvorbe koncesnej dokumentácie budúcich PPP projektov.





7. Záver



Vláda SR na svojom rokovaní dňa 6. júla 2011 uznesením č. 457/2011 schválila materiál: „Program pokračovania prípravy a výstavby diaľnic a rýchlostných ciest na roky 2011-2014.“ V tomto materiáli vláda SR uvažuje pri výstavbe diaľnic a rýchlostných ciest aj s projektmi verejno–súkromného partnerstva ako s doplnkovou formou zabezpečovania výstavby, prevádzky a financovania diaľnic a rýchlostných ciest. Reflektujúc poučenia z prvých slovenských balíkov PPP projektov konštatovala, že pre efektívnosť PPP projektov je dôležité najmä:

Ø vybrať ucelené úseky prevádzkovateľné z jedného miesta

Ø nespájať dokopy stavby príliš vysokej hodnoty, aby sa predišlo drahému financovaniu a zníženiu počtu potenciálnych súťažiacich záujemcov

Ø vyhnúť sa úsekom s vysokou mierou rizík, ktoré sú mimo vplyvu koncesionára, nevie ich teda eliminovať ale iba premietnuť do ceny

Ø začať už pri nižšom stupni projektovej prípravy, koncesionár si zabezpečí optimálnejší projekt

Ø pred vypísaním súťaže určiť dostatočný čas na prípravu kvalitných ponúk, realistické doby projektovej prípravy a výstavby, ako aj primerané a jednoznačné ďalšie parametre zmluvy

Ø nesúťažiť viacero balíkov úsekov v rovnakom čase

Ø definovať technické a prevádzkové požiadavky PPP kontraktu so zreteľom na ich dodatočné prínosy aj náklady, nežiadať od koncesionára plnenia neprinášajúce užívateľom adekvátnu pridanú hodnotu v pomere k nákladom

Ø ak je to možné, naviazať platby koncesionárovi nielen za zabezpečovanie dostupnosti služby, ale aj na dopyt užívateľov, teda reálne využívanie koncesionárom prevádzkovanej diaľnice

Tento materiál sa venuje podrobnejšie poznatkom z jediného finančne zabezpečeného a realizovaného cestného PPP projektu a prináša viacero ďalších odporúčaní. Pri ich rešpektovaní verejno-súkromné projekty majú potenciál aj v SR zabezpečovať kvalitnú verejnú infraštruktúru a verejné služby spôsobom, ktorý bude výhodný nielen pre koncesionárov a financujúce inštitúcie, ale tiež pre štát a v konečnom dôsledku všetkých občanov, daňových poplatníkov.

V záujme efektívnosti realizácie konkrétneho projektu formou PPP je nutné, aby vyvolal dostatočný záujem súkromného sektora v silne konkurenčnom prostredí a umožnil získať verejnému obstarávateľovi najlepšiu hodnotu za peniaze. Je nevyhnutné starostlivo zvážiť všetky podmienky a predpoklady realizovateľnosti projektu, preveriť či PPP štruktúra je pre daný projekt vhodná a výhodná (nielen umožňujúca financovanie bez zahrnutia do štátneho dlhu) a následne tieto poznatky zohľadniť v ďalšom procese prípravy. Preto je vhodné, aby už v skorej fáze projektovej prípravy bola s vysokou znalosťou problematiky PPP vypracovaná štúdia realizovateľnosti, ktorej cieľom je zistiť, či je realizácia formou PPP výhodnejšia ako realizácia klasickou formou verejnej zákazky na stavebné práce. Ak áno, je následne potrebné navrhnúť najefektívnejší spôsob realizácie PPP projektu a v jeho príprave reflektovať doterajšie skúsenosti i odporúčania zhrnuté v tomto materiáli.

Pri rozhodovaní o celkovom rozsahu PPP projektov je dôležité nepodceniť (a neignorovať) vplyv na dlhodobú udržateľnosť verejných financií. Len za úseky rýchlostnej cesty R1 v dĺžke 51 km sa vláda SR zaviazala platiť koncesionárovi ročne platbu za dostupnosť na úrovni viac ako 40 % priemeru výdavkov štátneho rozpočtu na výstavbu, údržbu a prevádzku všetkých diaľnic a rýchlostných ciest v SR za roky 2000 až 2009. V rokoch 2009 a 2010 pritom vláda SR podpísala koncesné zmluvy (i niekoľko dodatkov) aj na ďalšie dva plánované balíky PPP na spolu 100 km diaľnice D1. Záväzky pre štát z každej z nich boli približne dvojnásobné v porovnaní s koncesnou zmluvou na úseky R1.

V prípade, že by sa zrealizovali všetky tri balíky PPP, po dobu 30 rokov by len na splátky týchto projektov išlo 600 až 700 miliónov eur ročne. To je suma, ktorá výrazne prevyšuje priemer celkových výdavkov štátneho rozpočtu na výstavbu diaľnic a rýchlostných ciest v uplynulých desiatich rokoch. Takéto bremeno by znamenalo buď zastavenie výstavby ostatných potrebných úsekov diaľnic a rýchlostných ciest, alebo taký nápor na verejné financie, ktorý by znamenal nasledovné:

- zvýšenie deficitu verejných financií o cca 1% HDP, čo je dlhodobo (na obdobie 30 rokov) neudržateľný stav smerujúci k zdraženiu výpožičiek a časom bankrotu krajiny, alebo

- výrazné krátenie rozpočtových výdavkov iných rozpočtových kapitol, ako sú napríklad sociálne veci, zdravotníctvo, školstvo či pôdohospodárstvo, alebo

- zvýšenie priamych alebo nepriamych daní – toto je jediná reálna možnosť ako vykryť nápor na verejné financie, ktorý by hrozil pri realizácii všetkých troch plánovaných balíkov PPP.

Vzhľadom k vyššie uvedeným skutočnostiam ministerstvo dopravy v roku 2010 prehodnotilo plánovanú rozsiahlu realizáciu výstavby nadradenej cestnej infraštruktúry cez projekty verejno-súkromného partnerstva. K tzv. prvému a tretiemu balíku PPP sa koncesionárom v zmluvne dohodnutých termínoch nepodarilo zabezpečiť financovanie a nové vedenie ministerstva sa rozhodlo termíny ďalej nepredlžovať. V prípade prvého balíka išlo o zmluvu medzi SR a konzorciom Slovenské diaľnice, a.s., ktorej predmetom bolo projektovanie, výstavba, financovanie, prevádzka a údržba úsekov diaľnice D1 Dubná Skala – Ivachnová, Jánovce – Jablonov a Fričovce – Svinia. Pri treťom balíku sa jednalo o zmluvu medzi SR a konzorciom Žilinská diaľnica, ktorej predmetom bolo projektovanie, výstavba, financovanie, prevádzka a údržba úsekov diaľnice D1 Hričovské Podhradie – Dubná Skala.

Rozhodnutiami nepokračovať v koncesných zmluvách, ktoré by znamenali enormnú záťaž pre štátny rozpočet, ministerstvo dopravy zásadným spôsobom v pozitívnom smere ovplyvnilo udržateľnosť verejných financií. Zároveň uvoľnilo vo veľkých balíkoch zviazané úseky diaľnice D1 na realizáciu so zapojením financovania z fondov EÚ.

Neprimeraná upätosť sa realizáciu diaľničných projektov formou PPP v uplynulom období viedla k vyššie popísaným rizikám a nákladom. Hoci sa nerealizáciou dvoch najväčších balíkov PPP projektov nakoniec podarilo najhoršie následky pre verejné financie odvrátiť, značné náklady verejného i súkromného sektora boli vynaložené márne a možná výstavba viacerých úsekov diaľnice D1 sa zbytočne oneskorila. Odporúčania zhrnuté v tomto materiáli by mal prispieť k tomu, aby sa podobná situácia na Slovensku už nezopakovala.